规划建设北京城市副中心，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是千年大计、国家大事。非建设空间是北京城市副中心国土空间的重要组成部分，是系统落实生态文明思想，支撑副中心国家绿色发展示范区建设的主要载体和关键抓手。为解决非建设空间面临的技术方法不完善、耕地规模缺口大、管控方式单一、要素冲突等多重挑战，由城市副中心党工委和通州区委、区政府统筹部署，我院牵头编制完成《北京城市副中心（通州区）非建设空间规划及镇村实施指引（2021年-2035年）》。规划先后获得北京市通州区人民政府专题会、北京城市副中心党工委专题会审议通过。本次规划突出多学科协同工作与多部门共同发力，突出全要素统筹与多部门数据汇聚，突出多轮实地调研摸底与业内专家咨询，系统思考“区域与本底、保护与发展、规划与实施”三重关系，以“塑造高质量的生态安全格局、探索超大城市耕地保护新模式、实现山水林田湖草系统治理、推动规划实施传导落地”为技术主线，搭建“格局引领-要素统筹-实施落地”的非建设空间规划编制与实施框架，探索非建设空间的整体管控与系统保护，推动实现超大城市建设空间和非建设空间闭环管理。创新内容如下：1.创新构建非建设空间“内容+管控+实施”体系框架立足非建设空间资源要素特点，坚持遵循自然规律，科学布局规划，聚焦格局落实、功能细化、要素配置和镇村传导等核心痛点，形成了“以耕地保护为引领，统筹格局和要素”的规划内容体系、“布局+用途+指标+边界+规则”的多维管控体系、“指引图册+巡查网络+监测系统+数据平台+政策保障”的实施传导体系，奠定了建设空间有序发展，非建设空间合理保护和利用的基本格局，实现了建设空间和非建设空间的耦合发展。2.示范探索规划引领下超大城市耕地保护利用新模式科学分析耕地历史演变规律，把耕地保护提高到国土空间保护利用的首要和优先位置，摒弃被动式保护模式，采用主动高质量发展思维，探索形成“规划引领定目标+推动复耕保空间+集中连片谋格局+统筹调度促实施+多措并举助发展”的副中心经验，确立了数量、空间、产业、配套、质量、生态“六位一体”的耕地保护利用综合目标体系。3.协调推动生态要素空间有序、整体保护和系统治理坚持山水林田湖草生命共同体理念，采用系统观念引导要素资源合理配置，按照“以耕地保护为引领、以空间布局协调为手段、以用途精细管控为指引”的生态要素协同思路，在耕地空间稳定后，协调田林水要素空间关系，科学研判非建设空间面临的规模、结构和布局问题，合理确定规划目标，解决长期以来各类生态要素规划目标不协调、实施相冲突的矛盾，统筹实现非建设空间“多规合一”，实现了非建设空间的全域全要素一张图统领，从根本上解决水林田要素重叠打架的问题。4．创新探索非建设空间系统化实施、闭环管理新路径坚持“规划引领”与“落地实施”相结合，多元、多维、多角度探索规划实施由单一途径向系统治理的转型，探索部门协同、上下联动的规划传导路径，充分调动各部门、各主体参与和监督规划实施的积极性、主动性和创造性，构建了“指引图册+巡查网络+监测系统+数据平台+政策保障”的实施传导体系，实现从编制、实施、监督、评估、维护的全过程闭环管理，有效提升超大城市非建设空间的治理水平。5．基本实现建设空间和非建设空间耦合发展新态势在贯彻落实副中心控规的过程中，随着拓展区规划及乡镇域国土空间规划的稳步推进，副中心建设空间的规划逐步成型。本次规划稳定了水林田湖草等生态要素的用地布局和用途管制，实现了非建设空间的同步管控，理清了建设空间与非建设空间协调发展关系，基本实现了副中心及拓展区全域每一寸土地规划得清清楚楚，有效助力副中心从“蓝图”到“实景”的有效转化。实施成效：本项目是全市首个区级层面非建设空间的系统规划，得到《北京日报》《副中心之声》《规划自然资源小编》等媒体多形式、多渠道宣传，被上海、雄安新区、宁德等兄弟省市作为学习样本，在自然资源领域改革探索中起到案例支撑作用。副中心经验在全市获得积极推广，为《北京市耕地保护规划（2022年-2035年）》编制提供了重要借鉴，核心内容转化为《北京市非建设空间管控指南》，弥补行业技术指南空白，并支撑形成《区级非建设空间规划统合编制技术指南》（试行），各区全面启动区级非建设空间规划编制工作，推动非建设要素“多规合一”和统筹实施。该指引对支撑北京总规、北京市生态安全格局规划、北京市生态修复规划等上位规划落地实施，探索超大城市耕地保护模式，实现全域全要素系统治理具有重要的实践指导意义和示范引领作用。本项目获2023年度北京市优秀城乡规划设计一等奖。 北京城市副中心（通州区）生态空间结构图 北京城市副中心（通州区）大林大田优化引导示意图
土地资源保护利用五年规划一直是国民经济和社会发展五年规划的重要专项规划，是自然资源管理部门部署实施方案、配置资源要素、完善政策体系等的纲领性文件。既有的五年规划在非建设空间内侧重耕地保护，在建设空间内关注规模管控，本轮五年规划首次立足履行“两统一”职责定位，更加聚焦全域全要素国土空间用途管控规则的深化制定，更加聚焦自然资源资产权益实现的关键政策制度改革，助推北京城市总体规划在“十四五”时期的实施。项目特点如下：1. “总量”固根本，强调全要素闭环管理，明确田、林、水、建各要素间规模联动关系总量是对经济社会发展方向的根本判断。面向现状耕地规模不足、要素规模调整有待加强统筹的挑战，本规划在总规确定的建设用地规模、耕地保有量目标的基础上，首次统筹了田、建、园林、未利用地的规模关系，明确了“增田、控建、调园林、优未利用地”的战略导向。提出城乡建设用地减量腾退用地优先用于耕地保护、支持生态建设；严格控制耕地转为建设用地、严格控制耕地转为园林地；加强未利用地闭合管控，因地制宜探索整治复耕与生态修复方式等具体策略。全域全要素统筹示意图2.“格局”强预期，深化冲突要素的空间转换规则，建立流量指标的空间配置要求“格局”是规划学科核心问题。总规与分区规划批复以来，以“两线三区”为主的国土空间开发保护格局已基本稳定，建设空间与非建设空间重组任务已基本明确，但冲突要素的空间转换规则和流量指标的空间配置要求仍有待深化。规划重点深化并提出三大空间实施规则,包括田、林、水冲突要素的空间转换规则，实施市域绿色空间结构的空间管控规则，以及增减挂钩的流量指标空间配置规则等规则要求。3.“制度”利长远，推动各类要素的计划联动，深化关键领域的法规与标准建设制度是依法提升国土空间治理能力的保障。规划突出加强各类土地资源利用计划的联动管理，搭建了土地储备、建设用地供应、城市更新、拆违腾退等各类计划统筹联动的实施机制，推动各项计划管理工作形成合力，切实增强土地要素对城市发展方式转型、推动首都高质量发展的支撑和保障作用。突出法制保障，转变过去以政策为主的土地管理模式，系统构建了土地资源保护利用法规和标准体系。计划联动管理体系2022年，该规划的发布实施为深入做好土地资源保护工作，夯实可持续发展的坚实基础。截至“十四五”中期，规划有力指导了田林保护与转换、增减挂钩、制度建设等多项工作，并将继续推动北京全域全要素系统治理，为支持城市发展方式转型与功能格局优化提供资源支撑和保障。
2014年，北京市开始结合城市总体规划编制开展生态控制线和城市开发边界划定工作，构建了基于“两线三区”的全域空间管制体系，划定结果纳入《北京城市总体规划（2016年-2035年》，作为城市发展建设的刚性管控底线。总规批复之后，“两线三区”成为市委市政府创新规划实施机制的重要工具，相关办法被列入总规实施102项重点任务、2018年北京市政府工作报告以及北京市委全面深化改革领导小组2018年工作要点。制定《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》既是“两线三区”划定工作向公共政策输出的“最后一公里”，也是新时期市委深入推进体制机制改革“先行先试”的新起点。自2016年起，伴随6轮针对“两线三区”方案的划定、校核、反馈，北京市城市规划设计研究院同步研究“两线三区”技术规程和管理办法，逐步形成了基于问题导向、面向目标导向的基本思路：强化分区差异化管控；强化生态全要素统筹；“清单管理”与“程序管理”并重；强化部门统筹和实施政策。管理办法编制的创新内容和特色体现在：1.成果有效：直接应用于规划管理，为总规实施提供政策支撑从“两线三区”诞生之始，就不仅仅是实现全域空间管控的一张蓝图，更是廓清空间规划和建设行为法理边界的一套规则。《办法》细化制定了生态控制区、限制建设区的建设准入清单、审查程序细则和环境保护标准等具体要求，同时研究制定相关保障机制，切实保障生态控制线和城市开发边界严格管控和有效实施。此项工作既有空间属性、技术属性，也有政策属性、改革属性，对于强化政府部门督查监管和廓清地方事权划分，将起到积极作用。2.多规协同：工作过程体现出深度的学科交叉和广泛的部门协同本管理办法制定过程中，课题组与北京市规划和自然资源委、发展改革委、环保局、园林绿化局、水务局、环保局、财政局、市政府督查室、市政府绩效办等相关部门逐条探讨了《办法》条文和后续管理措施。同时对市、区相关委办局的意见逐一研究、多方研讨，最大限度地平衡了不同管理主体和实施主体的合理诉求，避免执行偏差。3.行业引领：是首个基于全域空间管制理念出台的地方性法规文件本管理办法是全国首个基于全域空间管制理念出台的地方性法规文件，这一先行探索将规划实施标准和管理政策化、法制化、透明化，为北京市“两线三区”从技术方案到管理工具奠定法律基础，对全国空间规划改革起到引领示范作用。北京市生态控制线和城市开发边界管理办法内容框架 北京市生态控制线和城市开发边界管理办法编制工作框架
北京城乡建设已到了由增量空间扩张向存量空间重构转变的关键期。本课题首次在北京城市总体规划中以城乡建设用地作为核心对象开展研究，历时5年，贯穿总体规划编制全过程，为全市存量空间重构式更新的全局性问题的科学决策提供研究支撑，多项结论纳入总体规划文本、实施工作方案与年度城市体检报告。1.全面改革总体规划层面的土地的管理方式，建立存量空间更新的规划调控框架与技术标准（1）更刚性的底线约束——认清城市扩张的边际效应，提出城市发展的规模底线。综合评估水资源承载能力、平原地区生态容量等，以多维视角综合量化判断，提出“减量发展”重大判断，形成了3项、6条新版总规约束性指标。 （2）更科学的资源配置——关注人的宜居宜业需求，匹配适应发展的功能结构。分圈层对比分析国际大都市职住用地结构比例，评估现状职、住空间使用情况，提出调整城乡职住用地比的重大判断，形成了3条新版总规约束性指标。（3）更协同的发展统筹——把握城市空间的组织规律，构建集约高效的协作格局。在全市、中心城区、开发区等层面，将约束性指标形成差异化空间更新政策。2.全面探索总规实施关键领域的政策改革与协同，探索存量空间更新实施的综合配套改革（1）更顶层的政策改革——坚持关键领域的多规改革集成，推动城市发展方式转变。会同市发改、市财政等部门，重点剖析了现行以土地储备为主的实施模式，围绕空间统筹、产业、金融、财政、税费、土地、监管等重点领域和关键环节，构建了“空间统筹—政策联动—服务保障”的存量更新顶层政策体系。（2）更联动的土地政策——推进土地要素的市场化配置，建立激励约束的交易规则。重新定位土地在经济高质量发展阶段的角色，重在为经济健康持续发展做好资源保障，对土地出让的方式、出让金缴纳、功能兼容、土地年期给予多项具体支持政策；同时加强监管约束，对存量再利用绩效标准以及土地产权的转让、出租、转租、股权变更等作出限制性约定。（3）更持续的实施模式——做好重要资源要素综合考量，培育可持续的发展模式。建立了“成本—收入—收益”的经济测算模型，包括7项参数和5类情景，综合测算政策改革经济可行性。本项目获2019年度优秀城市规划设计奖一等奖。
中央城镇化工作会议指出“推进城镇化对全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大意义”，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中提出了加快培育特色小城镇的要求，《北京城市总体规划（2016年—2035年》明确了“建设绿色智慧、特色鲜明、宜居宜业的新型城镇”的战略目标。在新的发展时期，特色小城镇作为贯彻新发展理念和推进供给侧结构性改革的重要平台，其实施策略对促进北京新型城镇化建设和经济转型升级具有重要意义。在此背景下，为贯彻中央精神、落实总规要求，北京市城市规划设计研究院承担了《特色小城镇实施策略研究》，旨在为下一步贯彻落实总规、开展村镇规划管理各项工作提供技术支撑。课题通过深入分析北京市小城镇发展现状和问题，抓住与特色小城镇发展密切相关的产业转型、规划创新、减量提质、分类推进四项重点工作，结合乡村振兴战略、农业供给侧结构性改革、集体建设用地改革等新形势，聚焦四个方面的研究重点：1.转变发展理念，培育产业特色，走产业兴镇的特色发展之路。2.落实深化总规提出的“新市镇-特色小镇-小城镇”三种形态，制定分区指导、分类推动、分级管控的城乡一体化发展策略。3.创新规划编制办法，加强统筹实施，实现多规合一和“一张图”管理。4.继续探索集体建设用地集约节约利用模式，落实非首都核心功能疏解和减量提质的目标。 调研乡镇分布示意图课题从典型调研入手，以类型覆盖、多方参与的方式，选择多种典型乡镇进行实地调研，获得了翔实、准确、鲜活、系统的第一手资料，形成了11个乡镇图、文、表并茂的调研报告，对后续相关工作的开展具有参考价值。研究工作突出全面性和系统性，以全市系统数据为基础，文献数据为补充，调研资料为重点，定性与定量相结合，全面分析北京市小城镇人、地、房、经济等数据，系统梳理特色小城镇发展相关的产业、土地、金融等方面的法律、法规和相关政策，对多年来北京小城镇各种试点经验和模式进行了细致梳理和总结，剖析了北京小城镇规划实施中存在的问题和矛盾、经验和教训，形成了科学可信的研究结论。全市109个小城镇2015年两图合一城乡建设用地现状图研究成果为市规划和自然资源委员会的后续工作提供了技术支撑，为起草特色小镇管控意见、小城镇分类规划指导意见、集体建设用地减量及集约利用指导意见等工作提供了借鉴。
规划全面贯彻实施乡村振兴战略，落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，积极响应国土空间规划逻辑，立足首都 “大城市、大京郊”城乡格局，充分尊重村庄数量大、差异大的现实村情，应对村庄建设实施难、安全威胁要素多、风貌破坏严重、用地扩张明显等现实问题，从宏观引导和具体实操层面加强分区分类引导，针对村庄安全、村民安居、长远发展、产业繁荣等提出对策，作为村庄地区规划编制的重要技术支持。1.纵向构建，横向衔接：优化新时期村庄规划体系。纵向从市-区-村三级，完善对策引导体系，在市级层面构建发展总体支撑，在区级层面制定衔接引导对策，在村级层面明确规划建设指导依据。横向衔接各部门要求，并与同期编制的分区规划、《北京市乡村振兴战略规划》多次沟通、紧密衔接。深化总规，完善新型城乡体系，立足首都城乡格局和村庄资源禀赋条件，首次将全市村庄划分为城镇集建、整体搬迁、特色提升和整治完善四种引导类型。2.全局谋划，细节精修：从全域、全要素、全周期到精细治理，形成多层级、多维度的村庄发展引导对策。在全域方面，坚持生态优先，统筹生产、生活、生态三大空间，明确村庄地区发展总体管控目标。在全要素方面，加强非建设空间管控引导，细化各类非建设空间的规划管控要求。在全周期方面，着重解决好将要实施城镇化和整体搬迁村庄的近远期衔接问题。在精细治理方面，针对村庄公共空间营造不足等现实问题，明确街巷环境提升、公共空间营造、绿化景观塑造详细对策及历史文化传承和风貌引导要求。3.刚弹结合：明确刚性要求，预留弹性，尊重村庄个体差异。类型引导上，落实刚性管控要求，确保安居和生产安全；充分尊重村庄全要素资源特色，强调自下而上，激发村庄积极性；突出村庄分类的弹性引导，结合评估、备案制度，建立村庄类型动态调整机制。实施方式上，立足具体问题，对村庄上楼集并界定刚性管控前提；对城镇化实施带动力弱的村庄，提出“村庄可保留原形态”的弹性引导方式。规划编制节奏上，对接分区规划、乡镇国土空间规划编制进度，提出可分重点、分步骤完成规划编制。4.深研浅出：构建规划体系，注重成果实用性转化。深入研究，统筹总体与典型、理论与实践，构建村庄地区全面支撑体系和规划标准体系。立足实践，尊重差异，在减量发展、产业定位、搬迁复垦、特色引导等方面，形成差异化引导对策。注重效用，将村庄规划成果分为技术审查和实用成果两部分，确保村民易懂、村委能用、乡镇好管。规划核心内容已为市级政府部门决策和相关规划工作开展提供了技术支持，形成的村庄地区基础数据库，为全市相关研究提供了基础支撑。该项目获2019年度北京市优秀城乡规划奖二等奖。 村庄四种类型划分