摘要：面对新的国际环境和全球产业链重构的时代背景，紧密对接新发展格局，北京自贸区于2020年挂牌成立，被赋予更大的改革自主权，着力建设“两区”、“三平台”。同期，北京作为首批国际消费中心城市试点，进一步发挥“两区”政策优势，推动“五子”联动协同。从国内外自贸区发展经验来看，自贸区作为新时期要素集聚的核心平台和畅通国际国内双循环的重要节点，发挥着重要作用。本文详细梳理北京自贸区建设与发展情况，研究各地自贸区在空间建设、配套设施、政策制度等方面支持国际消费中心建设的经验，为北京自贸区发展和国际消费中心城市建设提供借鉴。 0 引言自贸区作为一种为国际贸易而生、境内关外的关税豁免地区，在全球范围内发展历史悠久，截至目前已建成超过3500个自由贸易园区①，呈现数量不断增加、功能趋向综合、管理不断加强的特点。进入21世纪以来，随着经济全球化的深入发展和新常态的到来，为应对全球经济体系调整，进一步提高开放水平，全面深化改革，自2013年起，我国先后分七批在全国设立了21个自贸区，主动探索了与形势变化相适应的制度安排，充分发挥改革开放综合试验平台作用，更好引领和推进中国式现代化。面对新的国际环境和全球产业链重构的时代背景，紧密对接新发展格局，北京自贸区于2020年9月正式挂牌成立，被赋予更大的改革自主权，以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征，高水平推进科技创新、国际商务服务、高端产业三个片区建设，着力建设“两区”、“三平台”[1]。同期，党的十九届五中全会提出“培育国际消费中心城市”，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。经国务院批准，2021年7月，北京作为五个试点城市之一率先开展国际消费中心城市培育建设，推动构建全球多元融合的消费资源集聚地，形成区域消费联动发展的新格局[2]。1 北京自贸区建设发展情况1.1 北京自贸区基本情况自2015年以来，国务院四次批复北京开展服务业扩大开放综合试点的方案，对标国际高标准经贸规则，积极以开放促改革、以改革优环境，进一步提升服务业国际影响力。在此基础上，2020年8月，国务院印发北京自贸区总体方案，并于9月21日正式对外发布，明确了北京自贸区的发展要求，紧密结合城市战略定位和功能布局，实现“区城港”深度融合。一方面，北京自贸区发展目标与城市定位深度契合。北京自贸区旨在加大开放力度，强化原始创新、技术创新、开放创新、协同创新优势能力，形成更多有国际竞争力的制度成果，与北京“四个中心”、消费中心城市战略定位深度吻合。另一方面，北京自贸区空间布局与城市功能布局紧密结合。在选址上，各片区符合北京“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，推动构建北京新的城市发展格局。在布局上，各片区与北京商务中心区、三城一区、城市副中心、双机场空港等城市重点功能区叠加或紧密结合，各片区主导功能差异化发展，优势特色突出。借助自贸区开放优势，有助于加强北京发挥对全球新技术、新经济、新业态的引领作用。1.2 北京自贸区与国际消费中心城市建设的关系作为拉动经济增长的三驾马车之一，消费对于地方经济转型和结构调整发挥重要的带动作用。自贸区建设需要顺应消费结构升级，与消费需求新变化相接轨，助推国际消费中心城市建设。北京“两区”建设肩负着为国家构建更高水平开放型经济新体制探路先行的重大使命，自成立三年来，围绕推动服务贸易自由便利、数字贸易健康发展、加大优化营商环境力度等任务，探索形成一批创新成果，对于北京建设国际消费中心城市意义重大。充分发挥自贸区建设与国际消费中心城市的叠加优势，形成有机互动的对外开放体系。从空间上看，自贸区依托三片区七组团推动建设，消费中心面向包括中关村、机场等重要商圈打造消费地标，在空建设有较大面积的叠加；从产业上看，自贸区的三大主导功能中提出要加快打造服务业扩大开放先行区，消费中心旨在探索服务业开放发展的新业态、新模式、新路径，主导功能在扩大服务业开放领域实现重合；从重点任务看，自贸区发展与消费中心建设在土地功能使用、重点项目选址、国际化配套服务建设、信息化支撑体系建设、相关政策配套等方面交叉聚焦。因此，充分发挥“两区”政策优势，推动“五子”联动协同，打造引领国际消费中心城市建设的“北京样本”。2 国内外自贸区用地功能研究自贸区的用地功能为各类产业发展奠定基础。目前，我国21个自贸区包含的70个片区主要分为转口集散、保税仓储、贸工结合、商务服务、综合型等类型，不断融入经济全球化发展趋势，适应不同发展需求，承担差异化发展任务，实现自贸区协同发展与错位互补。2.1 国内自贸区用地功能研究：以上海为例上海自贸区发展经历了2013年首批设立、2014年扩区、2018年设立临港新片区三个阶段，目前共有九大板块，各板块功能各有侧重，特色优势基本形成（图1）。上海于2014年编制了自贸区产业规划和控制性详细规划，2020年编制了临港新片区总体规划，从市级统筹视角出发，促进各片区错位互补和转型升级[3]。图1 上海自贸片区分布示意图其中，外高桥保税区、外高桥保税物流园区和浦东机场综合保税区为海关特殊监管区，产业用地占比达一半以上，平均容积率为2左右；陆家嘴金融片区是全球金融机构最密集、金融体系最完善、金融人才最丰富的地区之一，税收总额在各片区中最高，共有持牌类金融机构849家，占上海总数60%，金融从业人员近30万人，与香港金融从业人员总量基本持平，产业用地占比约为15%，核心区容积率达5以上，居住用地占比约为38%；金桥开发片区是上海高端制造业和生产性服务业高度集聚的重点区域，致力于打造智能制造高地和具有产业核心竞争力的国际化现代城区，工业总产值在各片区中最高，产业用地占比达到40%以上，平均容积率为2左右，居住用地占比约为10%；张江高科技片区是贯彻落实创新型国家战略的核心基地，聚焦集成电路、生物医药、人工智能等重点产业，致力于建设世界一流的科学城，高技术产业产值占比在各片区中最高，产业用地占比约为22%，平均容积率为2左右，居住用地占比约为22%[4]；临港新片区是产城协同的特殊经济功能区，致力于建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，发挥开放型制度体系优势，推动统筹国际业务、跨境金融服务、前沿科技研发、跨境服务贸易等功能集聚；洋山特殊综合保税区是我国唯一的特殊综合保税区，着眼于在岸业务和离岸业务统筹发展，重点培育国际供应链管理、国际高端制造及相关服务业、跨境综合服务业（表1）。表1 上海自贸区片区情况与产业绩效水平（数据来源：浦东新区统计年鉴等，2018年）片区外高桥保税区陆家嘴金融片区金桥开发片区张江高科技片区临港新片区用地面积（k㎡）10.0034.2620.4837.20119.50（启动区）建筑规模（万㎡）（现状）-1500-1350-平均容积率（现状）1.5-2.51.5-51.5-31.5-3-工业总产值（亿元）534.40-2436.061152.251252.60税收总额（税务部门口径）（亿元）647.901053.70466.14360.35123.60外商直接投资合同金额（亿美元）40.3024.504.9453.745.602.2 国外自贸区用地功能研究：以韩国为例韩国仁川机场自贸区是韩国获批最早的城市型自贸区，共三个片区，功能定位各有侧重[5]。其中，松岛片区建设面积53.3k㎡，定位为“功能复合的国际新城”，包含国际商务、高端制造、港口物流、研发、教育、医疗、居住等各项生产生活功能，以产业功能建设和国际化的高品质生活服务的打造为建设重点，片区产业用地占比约35%，居住用地占比约16%；永宗片区建设面积98.4k㎡，是机场所在片区，主要功能为空港物流，以及包括航空培训、模拟飞行、航空研发等在内的航空产业，同时，通过多个旅游度假项目的开发，发展文化休闲旅游功能，除机场外，片区产业用地占比约40%（包含文化休闲用地20%），居住用地占比约15%；青萝片区建设面积17.8k㎡，定位为“外国人之城、研发之城、服务之城”，通过高尔夫球场、国际学校、大型商场等吸引外国人定居，并发展尖端汽车、机器人、新材料等研发功能和国际商务与金融服务，片区产业用地占比约18%，居住用地占比约28%（图2）。图2 韩国仁川机场自贸区三片区用地功能分布示意图2.3 北京自贸区用地功能发展建议上海、韩国自贸区各片区功能定位不同，产业功能占比也不尽相同，基本在15%-50%之间，其中，金融、商务等功能建设强度较高，生产、研发、物流等功能建设强度相对较低。北京自贸区在片区划定之初以产业功能为主，涉及三片区、七组团，各组团产业用地占比基本都达到50%以上，规划建设强度与上海基本持平，金融商务片区容积率达5左右，生产研发片区容积率1.5-2.5。借鉴国内外经验，需合理布局产业、居住等功能，以京津冀空港、海港、陆港一体化建设为支撑，有机结合北京消费中心建设，重点探索形成优势互补、产业联动、错位发展的新格局，并为远期“增设”和“扩区”等做好准备。3 国内外自贸区与周边城市关系研究随着自贸区范围内要素稀缺度的不断上升，其溢出效应不断凸显，国内外案例显示，各类人才、物质要素在自贸区内外交换频繁，带动周边腹地发展，提升规模效益。根据片区自身属性、发展需求等不同，形成多种自贸片区与腹地的对应模式。3.1 国内自贸区与周边城市关系研究：以上海为例上海自贸区发展带动城市空间体系转型升级，并促进周边区域承接产业转移，实现自贸区与周边地区的良性互动。其中，张江高科技片区作为自贸区内创新功能最强、面积最大的片区，基于空间的扩展，科技要素更聚集、创新创业更活跃、文化氛围更浓厚、交通出行更便捷、生活服务更完善、生态环境更优美，联动南部7公里的整个科学城范围，形成“宜居宜业”的内部循环。同时，内外联动科学城周边5公里范围，解决居住问题，满足不少于20%就业人口的居住需求，公交出行时间控制在15分钟。陆家嘴金融片区集聚高能级功能要素平台和重点金融、航运、总部机构，提升金融服务实体经济、促进全产业链发展和辐射长三角经济带的能力，周边5公里形成以高等级金融与贸易功能为主的中心簇群和包含专业服务、其他总部的差异化的业态布局。片区跳跃式地带动周边地区相关行业发展，而周边现代服务业差异化地为自贸区提供服务（图3）。图3 上海张江、陆家嘴自贸片区周边功能分布示意图3.2 国外自贸区与周边城市关系研究：以新加坡为例新加坡经历了劳动密集型、资本密集型、技术密集型和知识密集型的四个产业发展阶段，自贸区建设向着以现代服务和高新制造等推动经济稳步高质量发展，目前共有九个自贸片区。其中，吉宝港自贸片区是新加坡规模最大的客货运港口，总面积105公顷，邻近重要公路和高速公路，经过现代化改造的港区可以提供大型仓储办公空间，以及与其他免税区相连的货物分配系统。紧邻游轮港口西侧建设以免税商贸为特色的大规模一站式综合型商圈，成为新加坡最繁华的区域之一。樟宜机场自贸片区为新加坡唯一的空运自由贸易区，总面积73公顷，经历了从纯物流到物流加工、专业商务相结合的转型发展过程，是与城市相隔离的围栏式园区，在生活服务方面全面依赖5公里外的城市（图4）。图4 新加坡自贸区分布、吉宝港片区与周边功能分布示意图3.3 北京自贸区与周边城市关系发展建议由国内外自贸区发展经验看出，自贸片区大多在5-10公里范围内形成支撑自贸产业的功能，紧密依靠周边城市提供配套服务，同时，与几十公里范围内的产业园区形成呼应和联动。北京自贸区划定以产业用地为主，更应统一考虑与周边城市功能的协调联动。发挥两区的制度、产业等方面的“溢出效应”，做好功能转移和承接，引领腹地转型升级，促进与城市融合发展。综合自贸片区与周边地区的现实问题与需求，探索存量、减量背景下的城市发展路径与管控模式。4 国内外自贸区配套设施研究近年来，国家在城市公共服务资源配置和科技创新保障方面均不断提出新要求。自贸区作为科技创新产业和国际人才集聚区，以及消费引领的先行区，应在完善服务配置、提升环境品质等方面做出良好的示范。4.1 国内自贸区配套设施研究：以深圳为例深圳前海蛇口片区规划要求公共设施满足多元化、高标准、国际化的城市公共服务需求，吸引高端人才和企业集聚。在住房保障方面，持续改善职住关系，新建住宅主要用于人才住房、安居商品房和公共租赁住房等。围绕轨道交通、服务设施等供应高品质人才公寓，满足个性化需求。自贸区商品房和商务公寓（含宿舍）建筑规模比例约为2.4:1。在公共服务设施方面，集中布局国家级、区域级的重大公共服务设施，增加国际学校、国际医院等布局，公共服务设施和公用设施占建设用地比例约为6.3%，高于《深标》和相关建设标准的基准要求。在交通市政方面，着眼长远，聚焦科学技术发展前沿，积极运用交通新技术、新装备，探索未来智慧城市的交通发展新模式。规划着力打造以公共交通为主导，多模式、一体化、立体型的综合交通体系，规划与全市轨网规划相协调，共布局17条轨道线，极大改善片区对外公共交通通行能力。在绿色生态方面，系统布局网络化生态廊道，形成多样化、多层次的公园和绿化体系，其中前湾片区绿地广场用地达25%以上，结合产业、居住功能形成连续完整的开放空间体系。4.2 国外自贸区配套设施研究：以日本为例结合国际著名高科技园区经验，公共服务设施空间分布均衡，密度大、总量和人均用地指标高，呈现“小集聚、大分散”的特点，与用地布局关系紧密。以日本筑波科学城为例，生活型公共设施类型层级丰富，注重社区设施配套和社区活力营造。同时，各类设施与居住区、商业区相关性强，并呈现团块、带状分布，最大限度满足居民需求[6]。此外，强调各层级设施发展的一致性，且土地开发项目的实施必须与公服设施供应同步，以公服设施带动混合利用和相对较高的密度增长。4.3 北京自贸区配套设施发展建议北京新版总体规划中进一步明确公共服务设施配置的内容和要求，提到了“高水平建设三城一区”与“构建覆盖城乡、优质均衡的公共服务体系”。两区建设应突出政府社会管理和公共服务职能，加强公共服务设施建设，加大政府对公益事业的投入。结合自贸区特色，积极引入国际人才社区、国际教育、医疗设施等高质量、个性化的城市服务，完善智慧基础设施、智慧交通设施等协调衔接，为建成“宜学宜研、宜居宜业”的片区提供有力支撑。结合各片区产业和人群特点，实行差异化、专门化的设施配置，不断促进消费质量和能级提升。5 国内外自贸区配套制度政策研究自贸区在多重复杂城市问题的叠合下，探索以高品质城区承载多层次目标的发展模式，在创新土地利用、土地供应等管理机制等方面，提供了较大的自由裁量权，满足市场灵活度和项目差异化的需求。5.1 自贸区土地政策研究：以深圳为例深圳前海自贸区在编制技术方面，探索更具弹性的土地混合利用方式[7]。开发单元控制采用功能混合的单元开发模式，鼓励集中成片开发。各组团开发单元面积50公顷左右，主导功能为刚性控制要求，在满足组团总建筑规模不增加、开发单元主导功能不改变、公共服务设施和市政交通设施不减少的前提下，可根据规划实施需要，对各开发单元的总建筑规模及功能配比进行适当调整。设置专门的弹性用途，为功能调整和转换预留弹性。各单元包括弹性用途在内一般不少于四种混合功能，以办公、商业、酒店、公寓、居住为主，弹性用途比例在0-25%之间。地下空间包括一体化复合开发区域和一般开发区域，综合的功能区主要位于轨道站点核心地区，站点周边200米范围内地块需进行高强度开发利用，各单元实行增量上限管控（表2）。表2 深圳前海蛇口自贸区开发单元控制表（数据来源：前海蛇口自贸区开发单元规划）在土地供应与管理方面，实施差别化的供地方式、开发管理模式和地价优惠政策。深圳前海自贸区综合运用弹性年期、标定地价、集约奖励、需求管制等调节工具，形成差别化、多层次的土地供应市场和规范化的操作模式，实行有条件的项目“带设计方案出让”、创新产业用地实行“带管理方案出让”。以土地资本化为重点，着力提高市场化运作水平，实现从单纯的土地资源管理向土地资源、资产、资本三位一体综合管理转变。面向资本实力雄厚、开发经验丰富、综合招商能力强、运营成效明显的企业，探索定制开发、带资开发等模式，如招商局集团与深圳规土委、前海管理局签署框架协议，在土地价值评估差异处理、土地增值收益分享等问题上达成共识，政府和招商局以6:4进行收益分配。招商局参与基础设施开发建设、规划、城市设计等多个环节，政府仅限定规划总量、人才住房等刚性要求，后期土地运营充分发挥市场能动性。此外，高水平推进土地节约集约利用，高效开发地上地下空间。建立三维地籍、土地空间权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权权利边界和权益。创新土地市场调控和监管机制，探索预防土地闲置和用地退出机制等。5.2 自贸区制度创新研究：以天津为例天津作为我国北方首个自贸区，充分利用好自贸区制度创新优势，赋能特色国际消费中心城市建设。在产业发展方面，发挥自贸区保税维修政策优势，促进产业链条延伸和优势产业加速发展，探索形成航空“保税维修+融资租赁”新模式。发挥自贸区融资租赁创新优势，以及自贸区和海外园区“双自联动”优势，打通汽车消费流通的全生命周期，使得平行进口车成为制度创新特色名片。在商圈建设方面，依托城市丰富的文化旅游资源和发达的商业设施基础，充分利用自贸区跨境展示交易政策，探索创新线上线下相结合的销售模式，不断丰富城市特色地标[8]。5.3 北京自贸区配套制度政策建议北京两区应结合地区规划、土地供应、建设实施等阶段工作，深化土地管理制度改革，大力提升国土资源节约集约利用能力和管理水平，创新土地市场调控和监管机制。加快研究制定适合北京两区的土地混合利用、弹性供应等政策，优化国有建设用地全生命周期管理，加强产业准入、绩效评估和土地退出监管，优化存量资源配置效率，增强规划实施的用地资源保障能力。6 国内外自贸区对北京建设国际消费中心的启示各地自贸区从整体到局部、从综合到专业，分别在用地功能、与周边城市关系、配套设施、制度政策等方面进行了探索和实践。总体来看，自贸区建设发展对于空间具备较高且特殊的需求，并构建完整的配套政策体系与实施保障机制。当前，我国消费正在经历从载体到场景的全面迭代，应对消费需求端的内因演变，亟需协调产业与消费结构，围绕自贸区“产业深、空间弹、配套优”的发展导向，积极做好空间准备，承载自由贸易与国际消费核心功能，引领构建北京城市新发展格局。6.1 促进建设战略有机融合“两区”建设是北京扩大开放、建设开放型经济体系、推动国际消费中心城市建设的重要契机，应加强发展战略的有机融合，促进产业结构与消费结构相辅相成，协调发展[9]。一方面，持续扩大服务业对内外对外放水平，加快京津冀高水平开放平台建设，进一步发挥服贸会、中关村论坛、金融街论坛等大规模会展和交易平台作用，扩大对外开放与合作水平。另一方面，持续推动各自贸片区，尤其是国际商务服务片区重点发展数字贸易、文化贸易等，促进北京消费升级。依托双机场，建设国际消费枢纽，突出港产城融合特色，带动消费不断增长。6.2 提升消费支撑空间环境为响应更高使命，把握自贸区重大机遇，各地通过编制空间规划，完善各类服务配套供给，在多层次高战略目标与复杂城市问题高度叠合的挑战下，探索以高品质城区承载多层次战略目标的发展模式，提供较大的自由裁量权，形成从空间支撑到综合管控的解决方案。在当前减量、高质量发展背景下，以空间为抓手，统筹区域居住保障、公共服务与基础设施配套、加强公共空间高品质精细化设计，合理匹配空间资源，为产业消费发展提供空间支撑。6.3 创新推动相关政策保障当前，北京拥有“两区叠加”的优势，应充分利用好服务业扩大开放和自贸试验区两种开放模式，形成两区有机互动的良性对外开放体系。一方面，充分发挥两区的制度“溢出效应”，以及“虹吸效应”的正面影响，辐射带动区域产业结构、消费结构，引领腹地转型升级。另一方面，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，深化“放管服”改革，强化多元法治保障，基于全国“可复制、可推广”的基调，总结经验对外推广，持续打造国际一流营商环境。 参考文献[1] 国务院.关于印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知[Z].2020.[2] 中共北京市委办公厅 北京市人民政府.关于印发北京培育建设国际消费中心城市实施方案（2021-2025年）的通知[Z].2021.[3] 上海市人民政府.中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国土空间总体规划（2019-2035年）.[4] 上海市规划和自然资源局，上海市浦东新区人民政府.上海市浦东新区金桥-外高桥单元、陆家嘴-世博单元、张江单元规划.[5] 夏瑾瑶，付磊，马小晶.自由贸易区国际案例研究[J].上海城市规划，2014（04）：48-55.[6] 赵勇健，吕斌，张衔春，等.高技术园区生活性公共设施内容、空间布局特征及借鉴——以日本筑波科学城为例[J].现代城市研究，2015（07）：39-44.[7] 深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局），中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区管理委员会.中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区及大小南山周边地区综合规划.[8] 于明言.充分发挥自贸区制度创新优势，助力天津国际消费中心城市建设[J].求知，2023（05）：56-58.[9] 杨松.北京建设国际消费中心城市的成效、问题与对策[J].中国经济导刊，2021（06）：29-33.作者：王若冰 徐碧颖作者单位：北京市城市规划设计研究院① 从全球范围来看，自1959年爱尔兰政府设立香农自贸区（被公认为世界首个真正意义上的自由贸易园区）以来，全球已建成约有3500个自由贸易园区，分布在一百三十多个国家。
10月30日，第八届特大城市智库联盟（MeTTA）在马来西亚布城召开，本次论坛由马来西亚规划师学会（MIP）主办，论坛的主题为：城市化的下一个3R+——重构（REIMAGINE）、重塑（REINVENT）、重振与重链（REVITALISE&RECONNECT）。来自首尔研究院(SI)、新加坡宜居城市中心(CLC)、胡志明发展研究院(HIDS)、釜山发展研究院(BDI)、仁川研究院(II)、马来西亚规划师学会（MIP）等国内外多家成员机构参加了本次论坛。市规划院代表线上参会。在上午的闭门会议上，院总工程师黄晓春代表我院致辞。他表示，很高兴能有机会与来自超大城市一流智库团队的各位同仁们一起，互相交流，集思广益。作为MeTTA的创始成员之一，参加了历届MeTTA论坛，并曾经承办2015年第二届论坛。通过MeTTA提供的平台，我们得以结识新朋友，再会老朋友。今年恰逢首届MeTTA论坛成立十周年，相信在这样的场合，各位将碰撞出更多精彩的火花。在下午的学术交流上，首尔研究院等9家机构分别就韧性城市、零碳城市、宜居城市、智慧城市等主题进行发言，院市政所王竹宁作“市政基础设施韧性提升策略（From Vulnerability to Resilience: the Changing Role of Municipal Infrastructure in Disaster Response）”主题分享，介绍了我院在韧性城市规划领域的探索与实践。大家对报告中灾害反演及韧性策略实施效果等问题开展热烈讨论。此次会议对于我院增强国际合作、拓展国际视野、提升国际影响力具有重要意义。未来，我院将进一步发挥首都智库职能，加强与国际智库机构的联系及合作，拓宽研究领域，助力首都国际交往中心建设。
引言：莫斯科市城市绿楔作为全球典范，推动莫斯科实现了从“沙漠城市”到“绿色首都”的转变。城市绿楔既是莫斯科市域城市空间的重要组成，也是莫斯科市与莫斯科州之间互联互通的大尺度生态空间。一方面，发挥着遏制城市蔓延、完善生态系统、提供游憩服务的重要作用，另一方面，是联系环城森林，将郊区森林引入城市的关键空间。在莫斯科市城市绿楔的建设过程中，发展出了自然综合体的理念，要求统筹城市自然景观、休闲游憩场地、自然生态服务等，整合分散绿地，串联生态空间，推动完善城市绿楔的生态功能。时至今日，莫斯科市城市绿楔与城市功能紧密结合，在构建跨域大尺度绿色空间、优化城绿空间结构关系、打造连续开敞自然综合体、实行严格保护管理等方面，为同样具有楔形结构特征的北京市绿化隔离地区的建设，提供了丰富经验。作者：阮智杰 张尔薇 吕佳 尹慧君 陈景 何闽作者单位：北京市城市规划设计研究院全文原载于cityif微信公众号https://mp.weixin.qq.com/s/wrlo2uGAu752tS9ARzXSww
引言：上世纪初，城市绿带作为控制城市增长的有效工具在国际上被广泛应用。受到西方规划思潮的影响,日本规划者们也开始尝试探索用绿化带包围市区以阻止城市无止境地扩张,规划中的东京绿带是东京都市圈空间结构的核心组成部分，承载着控制城市无序蔓延、支持城市防灾减灾、促进市民休闲运动等重要作用。但相较于伦敦和巴黎的城镇化成熟阶段区域生态本底保护与发展,东京绿带的实施更多的是战后快速城镇化、工业化背景下区域人口激增时期城市增量发展与生态空间保护间的权衡。东京绿带实施对我国各大城市近郊绿色空间发展探索具有较好的借鉴价值,促进我们在都市农业功能内涵与适应性发展模式等方面展开更多的思考。作者：魏易芳 张尔薇作者单位：北京市城市规划设计研究院全文原载于cityif微信公众号https://mp.weixin.qq.com/s/wrlo2uGAu752tS9ARzXSww
引言：新加坡作为东南亚岛国，人口密集且用土地资源匮乏，所以在早期规划时就选定了集约发展路径。作为支撑城市发展的骨架，新加坡轨道交通系统与市政保障、景观环境等软硬举措一起有力支撑了国家经济体竞争力，其基础设施品质获评全球第一。新加坡轨道交通系统也走出了特色的集约化发展道路，其车辆基地的规划建设在功能集中、集约布局、分期实施、复合利用等方面，对北京及其他国内城市有典型借鉴意义。作者：李慧轩（正高级工程师）作者单位：北京市城市规划设计研究院 区域规划所全文原载于cityif微信公众号https://mp.weixin.qq.com/s/wrlo2uGAu752tS9ARzXSww
引言：当前我国的城市建设已经逐步迈入城市更新时代，精细化的城市设计是妥善高效地利用存量土地空间资源的最有效手段之一。通过梳理鹿特丹城市更新中的典型案例，挖掘鹿特丹城市更新策略——特色空间再利用、低效空间再设计、公共空间复合化和发挥建设项目触媒作用，探索和提炼精细化城市设计在城市更新过程中起到的推动作用，总结其对我国国内城市建设，尤其是旧城区有机更新、公共空间多功能提升等的借鉴意义。作者：刘雪娇 彭斯作者单位：北规院弘都规划建筑设计研究院有限公司全文原载于cityif微信公众号https://mp.weixin.qq.com/s/wrlo2uGAu752tS9ARzXSww
引言：2019年末全球爆发的新冠疫情使人民的身体健康和生命安全受到威胁，人们对提高人的健康寿命、提升健康生活品质的需求越来越强烈，公共服务空间、产品、设施的供给服务水平也对人民群众的生命与生活质量越来越重要，在北京市公共服务设施空间发展基本定型的大背景下，如何借鉴全球公共服务设施规划评估和供给经验，结合北京公共服务机制运行的特点，提高供给水平，是未来北京城市发展的战略重点之一。发达国家根据各自的政体国情和经济水平，从不同维度来开展公共服务规划评估和供给工作，提升公共服务水平，有很多经验值得学习。作者：陈玢作者单位：北京市城市规划设计研究院全文原载于cityif微信公众号 https://mp.weixin.qq.com/s/nemrDRIxECvtkObVSb6iJQ
引言:均衡与集聚是城市发展和政策制定中的一对核心议题，从伦敦、巴黎、东京等早于北京开展疏解工作的城市经验看，都经历了“先促进区域均衡发展、再引导中心区再强化”的过程。北京目前仍需疏解非首都功能、推动京津冀协同发展。着眼长期，未来北京是否会再次转向中心区再强化？如何判断从区域均衡发展转向中心区再强化的拐点？当前工作需要对此做出预留吗？虽然北京城市发展自有其独特性，但考察学习这些城市在上述两个阶段的发展特征，有助于进一步做好北京的规划建设工作。本文结合东京推进首都圈均衡发展和中心区再强化过程的部分经验，加以总结和分享。一、东京城市功能疏解持续了多久？——2000年前后从多中心走向紧凑城市 日本在二战后，伴随着“婴儿潮”、经济的快速发展和城市化，东京首都圈和东京都区部的功能和人口快速持续集聚，产生了交通拥堵、环境污染等客观问题。地价的升高也使居民和企业产生了外迁的主观动力。然而，泡沫经济破裂后，推动东京功能疏解的内外在动力均发生了改变，政府的政策从引导功能向区域疏解转向增强东京的城市竞争力，功能和人口重新向区部集聚（图1），构成“先推进首都圈发展，再引导中心区再强化过程”的演变过程。 图1 东京首都圈一都七县人口规模演变示意资料来源：日本总务省统计局1. 2000年前：多中心导向 2000年前东京的城市发展导向是多中心发展。1958年第一次首都圈整备规划便提出控制东京“一极集中”的思想。随后历版首都圈整备规划、1982年《东京都长期规划》等各类规划也都维持多中心导向（图2），建设“多级分散型网络结构”，引导功能向东京郊区、向首都圈其他地区疏解。 1991年，东京都政府从都心的有乐町迁入新宿副都心。在容积率方面，为各副都心设定了与都心同等的10的容积率。同时，由于彼时东京都心的实际容积率已经达到了10，这一政策也是在同步限制东京都心的开发强度。 图2 1991年第三次东京都长期规划多中心结构示意资料来源：Andre Sorensen，2001 2. 2000年左右：泡沫经济破裂，多功能紧凑城市 二十世纪九十年代初，日本泡沫经济破裂。由于土地价格下跌、融资困难，泡沫经济破裂前开展的许多项目都修改了开发方向，或调减规模，或向后推迟。从中长期的视角来看，泡沫经济的破裂改变了开发思路与模式——在地价上涨的时期，项目开发即能带来足够的盈利，与项目质量本身关系不大；泡沫破裂后，项目价值评估的重要性才凸显；同时也促进了TOD模式的使用，因为采用这一模式开发站点周边地区，带来的利润更丰厚。 东京都政府也随之调整政策，此时推动城市经济复苏、强化城市竞争力比功能疏解更为重要。这时期的发展理念变为“多功能紧凑城市”。为促进都心再开发，都心的容积率从10调增到了13。3. 2000年后：进一步事权下放 2000年后，在新自由主义背景下，日本中央政府把部分规划事权下放至地方。2002年东京进一步设立了特殊容积率适用区（Special FAR Application District），范围即大手町-丸之内-有乐町的“大丸有”地区，这个区域内的城市开发可结合容积率奖励政策，允许容积率在地块间相互转移。 2002年还颁布了《城市再生特别措施法》（Urban Regeneration Special Law）。基于此法，在东京划出了2500公顷的“优先再生地带”（Urgent Urban Regeneration Area）和26片、总共240公顷的“特定优先再生地带”（Urban Regeneration Special District）。其中，“特定优先再生地带”可以由私人开发商提议划定。划定为“特定优先再生地带”的地块，现有的土地用途管制、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑红线要求都可以重新议定。 图3 在都市再生优先改善地带内、为强化东京的国际竞争力而开展的工程资料来源：东京都市白书（2015年度版），东京都都市整备局 二、东京为何从疏解转为再集聚？——规划事权、人口和经济要素的变化 上世纪70年代以后，政府推行疏解政策，引导功能和人口从东京都区部向周围迁移；2000年左右，东京意识到保持城市的国际竞争力更为重要，东京都政府组织编制了“东京构想2000”等，实施城市再生计划，功能和人口回流。这一变化过程，尤其是2000年后中心区再强化的现象，有其特殊的背景。1. 事权划分 1999年日本颁布《地方分权法》之后，城市规划事权由中央事权转向地方分权。以往的疏解政策体现了中央意志，国家更希望促进区域均衡发展。而为了应对当时的经济不景气和企业外迁出现的区部“空洞化”现象，在规划变为地方事权的背景下，东京都政府通过集聚来发展经济，增强国际竞争力，实施城市再生计划，调增容积率，城市人口开始回升。 图4 东京都都市整备局2017年度预算示意资料来源：东京都都市整备局2. 人口结构 在引导郊外开发、功能分散的时期，二战后日本婴儿潮出生的人正值青壮年，随着搬出去的企业一起去新城工作。当这批人逐渐老去，区部的设施、生产和生活服务水平远远高于外围地区，交通也更方便，很多老年人从新城搬回区部。人口的向心回流导致一些已经搬出去的企业回迁，进一步吸引年轻人回流，反过来对TOD开发模式、区部进一步开发起到了正向促进作用。 图5 日本人口年龄构成变化资料来源：日本总务省统计局，政府统计综合窗口（e-Stat）3. 经济发展 泡沫经济时期东京都的商业地价、居住地价均远高于周边地区，过高的土地价格促使企业和居民在主观上产生外迁诉求。随着泡沫经济破裂，地价回落，东京都土地价格与周边的差距缩小，土地成本降低（图6、图7）。政策也从抑制功能在东京都区部集中转为鼓励引导开发建设回归，集聚效应更起作用。 图6 东京首都圈商业地价变化资料来源：日本总务省统计局，政府统计综合窗口（e-Stat） 图7 东京首都圈住宅地价变化资料来源：日本总务省统计局，政府统计综合窗口（e-Stat）三、从疏解到中心区再强化，新城新区建设理念的差异？——从居住为主的卫星城，到就业为主的业务核，再到功能复合的整体开发 结合考察调研到的东京首都圈部分新城新区，可以看出不同阶段的新城新区在距东京都心距离、建设规模、主导功能等方面均有显著差异（表1）。 一是新城开发建设经历了从向外蔓延到向内回归的发展历程。以2000年为节点，配合疏解政策，2000年以前主要呈向外分散化发展，2000年以后紧凑城市、核心地区更新成为主流。开发的新城新区距东京站的距离也经历了“由近及远，再由远及近”的过程。二是新城新区的功能由最早吸引居住为主的卫星城发展到以吸引就业为主的业务核城市，直至当前功能复合的小型地块整体开发成为新方向，反映了更关注城市活力的营造和职住功能的有机混合。表1 东京首都圈部分新城新区规划建设情况比较定位建设年代距东京站直线距离相关规划主导功能规划 面积规划人口当前人口新宿副都心1958年6km第一次首都圈整备基本计画行政办公、商务金融、商业、休闲娱乐、文化教育18km2——多摩田园都市居住型新城1966年22km第一次首都圈整备基本计画居住31.6km240万（1986年）40万（1987年），60万（2016年）筑波学园都市产业型新城1970年53km第三次首都圈整备基本计画科学研究285.6km222万（1990年）22万（2015年）幕张新都心1973年25km第三次首都圈整备基本计画商务会展、管理办公、高科技研发、文化教育5.2km215万就业5万就业柏之叶智慧城市业务核都市2000年29km第五次首都圈整备基本计画安心、安全、可持续发展的智慧城市2.73km21.5万就业，2.6万居住（2030）0.1万就业，0.5万居住（2015）二子玉川城市功能更新型核心2011年竣工15km第五次首都圈整备基本计画商务办公、高级公寓、商业娱乐0.12 km2——涩谷（再开发）城市功能更新型核心2009年6km第五次首都圈整备基本计画功能复合的活力城区建筑规模40万m2—— 四、支撑中心区再强化后城市的高效运转，TOD如何发挥作用？——交通和用地多层面的协同1. 高效的空间组织模式 比较东京和北京距中心30公里半径内各个圈层的居住人口和就业岗位规模（表2）可知，除了5公里范围之内居住人口密度、5-15公里就业岗位密度外，东京各个圈层的人口密度和就业岗位密度均远远高于北京。按照职住比来看，东京的就业集聚更加突出，职住空间关系十分不平衡，5公里半径范围内就业岗位密度与人口密度之比高达4.18，远高于北京同尺度的0.91。 然而，即便如此，东京的交通状况却大大好于北京，这是由于东京都内有超过2200公里里程的大容量轨道交通网络支撑其实现高密度紧凑发展，北京2015年包含区域快线的轨道交通里程为631公里。东京轨道交通网络承载量约4400万人次，是北京（饱和客运量）的4倍之多。轨道交通支撑城市高效运转又得益于其空间组织模式：若干个高密度、大规模的就业中心+轨道交通网络连接就业中心+城市人口围绕就业和交通节点来展开（图8）。表2 30公里半径范围内北京与东京各圈层规模比较（北京为2013年，东京为2014年）资料来源：北京市城市规划设计研究院5公里半径5-15公里半径环15-30公里半径环北京旧城东京都心5区北京 五环路东京区部北京近郊新城东京近郊新城面积（km2）62.67666455114552161人口（万人）140968988185521464人口密度（万人/km2）2.221.271.351.480.380.68就业岗位（万个）128401563406220531就业岗位密度（万个/km2）2.035.30.850.740.150.25就业岗位密度/人口密度0.914.180.630.500.400.36图8 高效空间组织模式示意资料来源：杨明，杨春，2014 2. TOD开发模式的政策和机制保障 宏观的空间组织模式需要微观的交通-土地利用模式来支持，在这方面，东京的TOD开发有着更为匹配的政策和机制保障。（1）与站城一体相适应的土地政策 泡沫经济破裂以后，东京都区部轨道建设成本相对降低，城市建设转向促进交通节点再开发、促进复合型开发。随着对工厂等抑制政策的解除，诸如大学等机构回归城市，区部的商业办公、配套功能得以提升。在这个过程中进行了大规模城市开发和轨道建设。同时，由于TOD导向的开发模式能为项目带来更多的利润，交通与土地一体化开发得到更好地实现。 持有土地所有权也使轨道公司在促进沿线地块开发时更有积极性。东京的几大地铁线路开发运营公司同时持有着本条线路沿线站点周边的土地所有权，轨道公司在沿线开发建设时有主观能动性将站点周边的土地与车站更加紧密无缝衔接。比较有趣的现象是在每个运营公司的地铁中都可以看到本线路沿线的房地产广告。轨道公司从运营收益及站点周边土地价值两个角度的利益出发，都让站城一体成为可能。 图9 住友不动产围绕各站点周边的房地产广告资料来源：住友不动产（2）轨道与沿线土地相衔接的开发模式 在日本宅铁法的规定下，铁路站点周边站城一体化开发，大致分为三步（图10）。在开展前应确定铁路设施区。根据宅铁法第12条，车站周边的区域，若按照宅铁法第13条的规定开展“集约换地”，预计可置换地块总面积与计划的铁路设施区面积大致相等或者超出，那么可以根据日本国土交通省的规定，划定铁路设施区。 第一步在车站周边预先获取土地。根据宅铁法13条，特定铁路运营商、地方公共团体、地方住房供应公司、土地开发公司可以对实施区内的住宅地提出换地申请。同时也需要满足地块上不存在建筑物、或者能够容易地拆除，以及与不影响他人的权利等条件。第二步即开展“集约换地”，将周边预先零散获取的土地与铁路设施区内的土地进行置换。第三步即开发建设，宅铁法第19条同时提出在开发进程中完善公共设施的要求。同时在资金保障方面，第21条允许地方公共团体通过补助、贷款等方式向铁路公司出资。 图10 根据宅铁法的三步开发模式，资料来源：日建设计（3）循序渐进的TOD开发时序 多摩都市线的多摩站、二子玉川站周边的开发，均实现了循序渐进开发。这种循序渐进的开发模式来自于市场导向的规划建设方式及私有土地的产权保障。其开发结果也促使周边地产价格复苏，创造出很多深受欢迎的住宅案例。 以东急多摩田园都市线沿线的二子玉川再开发项目为例，通过轨道站点改造、以及对旧有高尔夫球场的差异化、主题化改造，项目实现了居住、商业、办公功能的合理配置，以及与轨道交通的无缝对接。站点以东最初是游乐场，早在1909年玉川（第一）游乐场即开园、1944年闭园，1954年二子玉川园开园，1985年后关闭。1997年对车站进行了重新装修，2004年建设了柳小路美食街。2007年起站点东部地区的再开发项目正式开工，随后一边培育吸引人气，一边渐次开发建设，至2010年橡树商城、小鸟商城和塔楼居住区建成，2011年山茱萸广场、购物中心开业，2015年II-a地区办公娱乐设施建成。 图11 二子玉川项目“市镇地图”，资料来源：二子玉川RISE 图12 二子玉川再开发项目示意，资料来源：日建设计五、结语 北京仍处于功能疏解的发展阶段，规划2035年京津冀世界级城市群的构架基本形成，在这一阶段，东京疏解提供了丰富的经验。同时，从更长期的发展来看，应该针对“均衡与再集聚的未来”这一问题提前研究，对城市发展背景或政策变动下可能发生的“中心区再强化”，在北京城市规划建设管理中，强化趋势预判，保障空间预留，做好政策预案。致谢： 团组在东京考察交流期间，东京大学城所哲夫副教授、日建设计中分毅副社长、王嘉和总经理就东京首都圈功能疏解和城市职住模式变迁、交通与土地利用相结合的规划经验等方面进行了深入的介绍，并为团组实地参观考察提供便利。通过交流学习，团组对日本东京首都圈规划建设管理有了更全面、更深入的了解与认识，特此致谢。参考文献：1. 中分毅，王嘉和.日本首都圈规划与筑波快线建设[R].东京:日建设计,2018.2. Tetsuo Kidokoro. Transformation of the Planning Approach and Development Rights through Urban Regeneration in Tokyo[R]. Tokyo: The University of Tokyo, 20183. 日建设计.URBAN ACTIVITY[M].东京：株式会社新建筑社，2017：88-894. 杨明，杨春.北京城市空间结构与形态的变化和发展趋势研究[S].北京：北京市城市规划设计研究院,20145. 住友不动产[EB/OL].http://www.sumitomo-rd-mansion.jp/shuto/ariake2/2018-08-026. Andre Sorensen. Subcentres and Satellite Cities: Tokyo’s 20th Century Experience of Planned Polycentrism[J]. International Planning Studies, 2001,6,9-327. 东急电铁二子玉川RISE.二子玉川年表[EB/OL].http://www.rise.sc.c.rv.hp.transer.com/whatsrise/history/,-/2018-07-20.8. 东京都都市整备局. 东京都市白书（2015年度版）[EB/OL]. http://www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/topics/h28/topi002.html,2016-08-12/2018-07-11.9. 东京都都市整备局.创造东京的未来[EB/OL]. http://www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/keikaku_chousa_singikai/grand_design.html,2018-03-26/2018-07-11.作者：王吉力，杨明，张宇，伍毅敏，游鸿 本文原载于cityif微信公众号 https://mp.weixin.qq.com/s/JgcEJzylwhLZ3v8oycosAQ